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界定模糊、范围不合理?学者认为禁养区的划定问题很多!

来源:生态与农村环境学报 浏览次数: 日期:2017年8月17日 16:52

畜禽养殖业已经成为国内仅次于钢铁、煤炭的最大污染行业 。在这种背景下,国家开始划定禁养区。但是部分地区对禁养区范围描述不明确,未指明具体标志,缺乏可操作性,给养殖户带来不少疑惑。

  目前我国禁养区是如何划分的,存在什么问题?
 

界定模糊、范围不合理?学者认为禁养区的划定问题很多!

  我国畜禽养殖禁养区划分情况

  禁养区指在指定范围内禁止建设畜禽规模养殖场的区域。目前,在我国国家层面出台的多项法律、法规、政策以及技术规范都对畜禽养殖的管理进行了说明,概括起来主要分为2 大类:第1 类是与畜禽养殖管理直接相关的法规,从饮用水源地、风景名胜区、自然保护区、人口集中区等方面规定了畜禽养殖禁养区的要素;第2 类是与畜禽养殖管理间接相关的法规,主要以保护特定环境要素为目标,对一定区域内禁止事项进行了规定,包括畜禽养殖活动。

  兴起阶段始于21 世纪,主要从畜禽养殖污染防治角度,对畜禽养殖在空间上的布局进行规划。2001 年5 月,环境保护部发布了《畜禽养殖污染防治管理办法》,规定了在饮用水源保护区,风景名胜区,自然保护区,城市、镇集中居民区,以及文教科研、医疗等区域禁止开展畜禽养殖活动。同年,为加强污染防治技术指导,发布了《畜禽养殖业污染防治技术规范》。随后,部分省市陆续出台涉及畜禽养殖禁养区的相关法规制度。总的来说,各地区畜禽养殖禁养区的划定在一定程度上对区域防治畜禽养殖污染起到了积极作用,但是,该时期“禁养区”偏重于“禁建区”的概念,主要强调某区域不能新建畜禽养殖场,未对区域内已经建设的畜禽养殖场的搬迁或关闭情况加以明确说明。

  发展阶段主要始于2013 年11 月国务院发布《畜禽规模养殖污染防治条例》之后,全国大部分地区,尤其是南方河网地区,如浙江、江苏、广西、四川、贵州、湖南和湖北等地都相继出台相关规定,要求其各地市、区县分别开展畜禽养殖禁养区的划定工作,加强畜禽养殖污染防治工作。在这个时期,畜禽养殖禁养区划定处于迅速发展阶段。

  “水十条”后时期指2015 年4 月国务院印发的《水污染防治行动计划》颁布之后,是各地区依照其要求开展畜禽养殖禁养区划定的时期。在畜禽养殖污染防治方面,“水十条”明确提出各地区要科学划定畜禽养殖禁养区,并于2017 年底前,依法关闭或搬迁养殖区内畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。预计截至2017 年底全国各地将陆续完成畜禽养殖禁养区方案划定工作。

  禁养区划定中存在的问题

  畜禽养殖禁养区划定方案作为各级政府一项行政规章,其在具体实施操作方面具有重要指导意义,因此,要求描述准确,易于政府管理者和养殖从业者理解和实施。但是,在各地区已经颁布的禁养区划分方案中,还存在较多语言描述不规范、指代模糊和内容遗漏等问题。

  禁养畜种及规模的界定模糊

  在禁养的畜种方面,部分地区禁养方案中仅提到禁养畜禽养殖,但具体包括哪些畜种普遍没有给出说明。《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中对划定禁养区的畜种进行了定义,主要包括猪、牛、鸡、羊、鸭、鹅等主要畜禽和鹿、狐、貂、骆驼、鸵鸟等经济动物。但是,从养殖污染防治角度出发,所有形成规模且对周围环境产生影响的上述畜种的规模化养殖场(小区)都应考虑纳入禁养区中。另外,各地在划分中应充分考虑当地特有养殖品种,并在方案中明确禁养畜种。

  在禁养的养殖规模方面,从目前各地区禁养区方案来看,主要问题如下:一是部分地区禁养方案中未对禁养规模进行描述。方案中仅仅用“养殖场”指代要禁养的对象,在实际操作过程中很容易将区域内散养户纳入其中,而历经千百年的自给自足的散户养殖,在维持种养平衡、维护农业生态良性循环方面具有重要作用。因此,方案中应具体指明禁养规模。二是部分地区对养殖场规模的描述仅为“规模化养殖场”,未进一步定量化描述畜禽养殖规模,叙述相对模糊,在实践过程中无法科学判断需禁养的养殖场规模。

  禁养区范围不合理

  在禁养区范围标志描述中,部分地区对禁养区范围描述不明确,未指明具体标志,缺乏可操作性,主要体现在3 个方面:

  一是当禁养区范围是以距离某环境要素远近进行描述时,对目标起始点的描述过于模糊。例如,安徽黄山屯溪区畜禽养殖禁养区划定方案中在河道、道路禁养范围方面,描述为“河流两侧500 m 内”、“交通干线500 m 以内区域”。类似描述还有“两岸”、“两边”、“周围” 等词语,这种描述对法定边界描述不清楚,未指明具体以哪条基线为准。

  二是在区域指代上不明确,部分地区的禁养区方案中提到“重污染地区”为禁养区,而方案中并未进一步对该区域的范围进行详细描述。比如,四川广元旺苍县的《旺苍县畜禽养殖禁养限养区划定方案》中,将“水体、土壤面源污染较为严重的区域” 列入畜禽限养区域,此种说法过于模糊。由于缺少类似说明的配套文件,执行者往往无法识别具体范围,指导性不强。

  三是范围过大或过小。部分地区由于当地政策、经济等因素,制定的禁养区范围出现过大或过小等问题。例如,江苏泰州兴化市禁养区方案中要求河道两侧距离仅仅为10 m,甚者河南周口西华县仅要求河道两侧河堤内的范围。这种情况在实际中往往无法避免畜禽粪污对河流的污染。另一方面,禁养范围过大的地区甚至将整个行政管辖区域都纳入禁养区范围内,如广东东莞等地区。范围过大,一方面不利于禁养区的落实,另一方面将严重打击区域的畜禽养殖业,影响社会稳定。

  环境要素标准不一

  综合各地区划定的畜禽养殖禁养方案,在环境要素方面,各地区所采用的环境要素标准尚不统一。

  一是部分地区没有将非水源区河流纳入禁养区考虑要素内,如安徽阜阳颍州区、湖北仙桃市、辽宁锦州凌河区、广东江门台山市等地区,或者部分地区仅将该要素考虑到“限养区”或“限建区”中,如江苏泰州兴化市等地区,这些做法未能全面理解国家“水十条”中的具体要求,没有从水污染防治角度出发,从而无法避免畜禽养殖污染对重要水体的影响。

  二是部分地区将度假区(安徽黄山祁门县)、星级酒店(安徽黄山屯溪区)及基本农田(如安徽六安金寨县、湖北孝感孝昌县、辽宁朝阳市)等纳入禁养区范围内,有可能会导致对禁养范围划定过大,加重对区域畜牧业的打击,不利于整体畜禽养殖场搬迁和污染控制工作的开展。

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